Hace algunos años, fuimos testigos (los que quisimos mirarlo) de un creciente germen constitucional que empezaba a visualizarse en algunos sectores de la ciudadanía, basta recordar el Movimiento MarcaAC y el frustrado proceso Constituyente del último Gobierno de Bachelet, y en ese contexto el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo lanzó en Octubre del 2015 un breve estudio titulado "Mecanismos de cambio constitucional en el mundo". Un informe que tenía por Objetivo "aportar al debate constituyente en curso en Chile, entregando insumos a partir de la experiencia internacional comparada sobre las posibilidades, alcances y dinámicas del funcionamiento de los diferentes mecanismos de elaboración de un nuevo texto constitucional".
Quiero hacer un aporte y un esfuerzo por difundir este tipo de información, para aportar a las reflexiones y debates que tenemos que darnos. Parafraseando al notable Jorge de #TeLoResumoAsíNoMás :
"Por eso hoy, en Deja La Volar, y para aportar a la reflexión y al debate, "Mecanismos de cambio constitucional en el mundo", resumido así no más..."
Alerta de Spoiler: VENEZUELA SÍ HIZO ASAMBLEA CONSTITUYENTE, JUNTO A OTROS 18 PAÍSES EN TODO EL MUNDO.
La democracia, como régimen político, está en permanente construcción, es un ideal que inspira el perfeccionamiento institucional constante. En este sentido, el tipo de democracia que se fue construyendo en las últimas décadas ha encontrado topes y limitaciones que impiden avanzar en su perfeccionamiento y en su capacidad para promover una igualdad efectiva (PNUD, 2014). Chile tiene en la actualidad la Constitución más reformada en la historia de la República, y diversos sectores mantienen el cuestionamiento respecto a su legitimidad de origen, toda vez que no fue producto de la deliberación democrática y que para su aprobación no existían garantías democráticas esenciales.
Algunas Definiciones:
- PODER CONSTITUYENTE. Este concepto hace referencia al instrumento de génesis constitucional y corresponde a una potestad originaria que no deriva de ninguna previa, sino que directamente del cuerpo político de la sociedad. En el ejercicio de ese poder, el pueblo tiene la libertad política para darse un nuevo orden jurídico a través de la Constitución, teniendo como única limitación el respeto de los derechos fundamentales de las personas.
- PROCESO CONSTITUYENTE. Cuando se habla de proceso constituyente, se está haciendo referencia a todo aquel conjunto de hechos, actos e instituciones que intervienen y dan origen a un nuevo orden constitucional forman parte del proceso constituyente una serie de acontecimientos que tienen lugar incluso antes de la elección del mecanismo de elaboración constitucional, y que pueden consistir en cambios tanto no jurídicos como jurídicos.
Tipos de mecanismos utilizados para la elaboración de una Constitución:
- Vía poder legislativo. El órgano principal a cargo de elaborar y aprobar el nuevo texto constitucional es el congreso o parlamento. En este caso, se forma también un órgano para ejercer el poder constituyente, sin embargo quienes lo conforman son ciudadanos/as que habían sido electos/as de manera previa para ejercer el poder legislativo (no el constituyente) y bajo las reglas constitucionales que se quieren reemplazar
- Asamblea constituyente. Es un órgano colegiado conformado por un grupo de ciudadanos y ciudadanas electos por sufragio popular para discutir y diseñar exclusivamente un nuevo texto y orden constitucional; y no para ejercer facultades legislativas. Como consecuencia de lo anterior, una vez que cumple con su cometido debe disolverse, para dar paso al ejercicio de los poderes constituidos.
- Congreso o parlamento constituyente Congresos o parlamentos que han sido electos por voto popular con el mandato especial de ejercer el poder constituyente originario, además de ejercer las facultades legislativas.
- Comisión constituyente o comisión de expertos. Grupo de expertos y personas consideradas como notables. A diferencia de la Asamblea, la comisión está conformada por personas designadas y no electas vía sufragio popular. Esa designación por lo general la realiza el poder ejecutivo. La comisión constituyente elabora un texto constitucional que luego debe ser ratificado, ya sea por la autoridad u órganos que la designaron, por el poder legislativo, por la ciudadanía mediante plebiscito o referéndum, o por más de uno de ellos.
- Otros mecanismos: Tratados internacionales. Han tenido lugar durante el proceso de finalización de conflictos armados y el establecimiento de paz de los territorios involucrados. Estas experiencias son bastante únicas, sin embargo el factor común en ellas es la fuerte intervención de la comunidad internacional, o de determinados gobiernos extranjeros, en el proceso constituyente, restringiéndose o eliminándose la participación de la comunidad política nacional en la elaboración de la nueva constitución.
Formas de participación ciudadana en los procesos constituyentes:
La participación ciudadana es un proceso amplio que contempla el involucramiento en los asuntos públicos o colectivos a nivel comunitario o nacional, en los diversos niveles de gobierno y la sociedad en su conjunto (PNUD, 2014). A nivel internacional, en el último tiempo se ha observado una tendencia creciente a incorporar formas de participación ciudadana más directa en los procesos de reforma o cambio constitucional (Ginsburg, Elkins & Blount, 2009; Bisarya, 2015). La participación puede manifestarse en diferentes etapas del proceso, de distintas formas y grados, cualquiera sea el mecanismo de elaboración constitucional escogido para obtener el cambio constitucional en cuestión. Se distinguen los siguientes mecanismos:
- Manifestaciones e iniciativas de carácter social o popular
- Elecciones populares (consulta o referéndum)
- Mecanismos consultivos y/o deliberativos
- Ratificación del texto constitucional
- Educación cívica
El Estudio:
- Se sistematizaron 95 procesos constituyentes realizados entre 1947 y 2015. Estos procesos conforman un sub-conjunto de los 239 procesos constituyentes que se han realizado en el mundo a partir de 1947.
- El principal mecanismo utilizado en los procesos constituyentes estudiados en el período, es la comisión de expertos (36%). Luego le sigue la asamblea constituyente (26%). Cabe destacar que solo en un quinto de los procesos constituyentes estudiados, es el mismo parlamento que existía antes de iniciar el proceso constituyente el que se encarga de elaborar la nueva constitución
- En América Latina, casi la mitad de los 28 cambios constitucionales realizados a partir de 1947 han sido a través de una Asamblea Constituyente (46%).
- En los últimos quince años, la mayoría de los cambios constitucionales se ha realizado a través de una asamblea constituyente (41%)
- Entre las décadas de 1960 y 1990 se produjeron la mayor cantidad de cambios constitucionales (65 de 95), muchos de ellos teniendo lugar en contextos de regímenes autoritarios o transiciones de esos regímenes a la democracia. En este sentido, los datos muestran que a medida que se consolidan regímenes efectivamente democráticos, aumenta la probabilidad que el cambio constitucional se produzca a través de una asamblea constituyente. En cambio, a medida que la democracia se restringe, aumenta la probabilidad que el proceso constituyente sea a través de una comisión de expertos
- Bajo regímenes autoritarios y semi democracias el mecanismo más utilizado para realizar un cambio constitucional es la comisión de expertos. Por el contrario, en democracia el mecanismo más utilizado es la asamblea constituyente.
- Colombia 1991: El proceso constituyente tuvo su origen en una crisis institucional acompañada de una importante violencia política (Pisarello, 2014). En rechazo a esa violencia, la corrupción política y la situación de descomposición social, surgió un movimiento ciudadano liderado por estudiantes universitarios y profesores que presionó por el cambio constitucional. Considerando que la institucionalidad vigente no contemplaba un mecanismo democrático de cambio constitucional, el movimiento ideó y promovió la campaña “Séptima Papeleta”. Ella consistía en que en las elecciones municipales y legislativas de 1990, los ciudadanos debían depositar una papeleta extra en las urnas demandando la convocatoria a una Asamblea Constituyente. Como resultado, más de dos millones de votos fueron contados a favor de la propuesta. Este fuerte apoyo llevó a que el Presidente Barco, por medio de un decreto, llamara a un plebiscito oficial. Gabriel Negretto señala que “una de las características más destacada del proceso de diseño constitucional en Colombia fue el relativamente alto nivel de acuerdo observado en la asamblea, a pesar de que el proceso fue altamente descentralizado y que no se formó una coalición mayoritaria permanente” (Negretto, 2013: 179). Este consenso se debió, sumado a lo anterior, a un diagnóstico común entre élites y ciudadanía sobre dónde radicaban las raíces de la crisis institucional. La Constitución fue adoptada por la Asamblea en julio de 1991.(N.del E.: Constitución actualmente vigente con 41 cambios hasta 2016)
- Islandia 2010: El proceso ha sido reconocido como uno de los procesos más innovadores y participativos a nivel mundial (Elkins, Ginsburg & Melton, 2012), en el cual “en casi cada etapa del proceso, el público estuvo involucrado y a menudo muy activamente” (Meuwese, 2013:470), tanto en seleccionar a los que diseñarían la Constitución, en diálogos con ellos y votando en un referendo. Se origina en 2008 impulsado por la ciudadanía en respuesta a una grave crisis económica y política. Una crisis financiera que condujo a una deslegitimación de todo el sistema político. A fines de ese año, el primer ministro presentó su renuncia y a comienzos de 2009 se formó un nuevo gobierno de coalición. Los partidos de la coalición decidieron enviar una propuesta al Parlamento que proponía una asamblea constituyente y la creación de una Comisión Constitucional que precediera y facilitara el trabajo de la asamblea. La comisión de 7 miembros convocó a un Foro Nacional, con la participación de 950 ciudadanos (0,3% de la población total) elegidos por sorteo del registro electoral. Finalizado el Foro, la Comisión Constitucional recogió sus conclusiones, aportó nuevas ideas, y elaboró un borrador indicando las principales orientaciones que debía contener la nueva Constitución. Paralelamente, se llamó a elecciones para conformar una asamblea constituyente, que trabajó durante 4 meses, aprobando un texto en forma unánime que enviaron al Parlamento en julio de 2011. El proyecto constitucional incorporó la mayoría de las conclusiones del Foro Nacional, y además consideró las opiniones de expertos en diversas áreas y las observaciones que realizaban directamente los ciudadanos que podían participar a través de sesiones destinadas para ello, de la página web (http://stjornlagarad.is/english) y de las redes sociales (Facebook y Twitter). No obstante, y dado que el Consejo se propuso escuchar a todos los ciudadanos por igual, sin acceso privilegiado de ningún grupo o persona, no cooperó ni negoció con el Parlamento ni con los partidos políticos, considerándose esta una de las principales razones de la fría recepción que tuvo este proyecto constitucional en el Parlamento (Meuwese, 2013: 486). Conforme a la Constitución vigente de 1944, para que poder realizar una reforma constitucional es necesario el voto conforme de dos parlamentos consecutivos, lo que no ha ocurrido hasta hoy (Gylfason, 2012) (N.delE.: Constitución sigue sin ser aprobada, y todos los artículos consultados concuerdan que el no haber considerado el Parlamento y a los Partidos Políticos, hizo caer el proceso de aprobación parlamentaria del proyecto de nueva Constitución. Es más , la actual Primera Ministra, Katrín Jakobsdóttir, “lanzó un nuevo proceso de reforma constitucional, pero esta vez centrado en los partidos políticos con representación parlamentaria”)
Conclusiones:
Las
constituciones sintetizan reglas y normas que ordenan la convivencia social y
política de una comunidad. Hasta hace poco la teoría jurídica planteaba que la
longevidad de estos cuerpos normativos era una característica esencial de las
sociedades democráticas, sin embargo, estudios comparados desde las ciencias
sociales muestran que los cambios totales a las constituciones ocurren mucho
más frecuentemente de lo anticipado. De hecho, entre 1947 y 1989, 139 países
redactaron nuevas constituciones, mientras 100 países lo hicieron entre 1990 y
2015; y si bien, existen textos constitucionales centenarios, la longevidad promedio de una constitución es
de sólo 19 años cuando evaluamos el comportamiento del conjunto de países en
todas las regiones del planeta (Ginsburg, Melton y Elkins, 2010).
Mientras en gran parte del siglo XX los cambios constitucionales totales
estaban vinculados en forma casi exclusiva a cambios de régimen político
producto de guerras civiles, intervenciones extranjeras, levantamientos
populares o desplome institucional, en la actualidad ha ido aumentando la
cantidad de democracias que deciden impulsar procesos de cambio constitucional
sin que esto esté vinculado a un cambio de régimen (como en los casos de Islandia
y Colombia).
No existe un solo modelo
o fórmula ideal para realizar dichos procesos, sino múltiples estrategias, dependiendo
de las circunstancias políticas, de las tradiciones político institucionales y
de los mecanismos que las constituciones vigentes contemplen, o no, para su
reemplazo están
relacionados también con los momentos
históricos y políticos en los cuales
se producen. Entre las décadas de los 60s y 90s se produjeron la mayor cantidad
de cambios constitucionales (65 de 95), muchos de ellos teniendo lugar en
contextos de regímenes autoritarios o transiciones a la democracia. Los datos indican que las comisiones de expertos
han sido el mecanismo más utilizado por dictaduras y regímenes autoritarios
(45% del total), mientras que en las democracias completas los mecanismos más
utilizados son la asamblea constituyente y el Parlamento (con 31% cada uno).
La inmensa
mayoría de procesos constituyentes son impulsados por una decisión política que
logra el acuerdo y apoyo de actores clave tanto entre las élites políticas como
en la ciudadanía; decisión que es posteriormente traducida o refrendada por
cambios jurídicos que permiten formalizar una estrategia de cambio
constitucional. En
particular, la experiencia internacional revisada en este informe muestra que
frecuentemente se han producido innovaciones con respecto a la
institucionalidad vigente al momento de gatillarse los procesos de cambios constitucionales.
Los procesos exitosos han sido aquellos que logran redactar nuevas cartas
fundamentales que son aceptadas como legitimas tanto por las élites políticas y
la ciudadanía, han logrado encontrar soluciones que conjugan factores políticos
y jurídicos, incluyendo amplio apoyo popular. En algunos países (Colombia y
Venezuela, por ejemplo) fue necesario realizar modificaciones al ordenamiento
jurídico para convocar un plebiscito al inicio y/o al final del proceso de
cambio constitucional, o para conformar una asamblea constituyente; en otros,
la definición del mecanismo o los métodos de elección de los respectivos
representantes tuvieron que ser consultados a poderes autónomos del Estado.
Los procesos constituyentes han ido incorporando cada
vez con mayor frecuencia diversas fórmulas de participación ciudadana. Lo que
es evidente es que si hace un siglo era posible redactar una nueva constitución
por un grupo reducido de especialistas por encargo del respectivo gobierno o
gobernante, sin involucrar o consultar a la ciudadanía, hoy el estándar de
participación ciudadana ha cambiado en forma significativa. En sociedades contemporáneas,
y en especial en aquellas con regímenes democráticos, los/as ciudadanos piden
ser parte de los procesos de deliberación en todas las etapas del proceso
constituyente, y aspiran a que estos cumplan, a lo menos, los mismos estándares
de transparencia y entrega de información que la definición regular de políticas
públicas o diseño legislativo.
El creciente
llamado a la participación e inclusión de la ciudadanía y de todos los sectores
de la sociedad no puede ser entendido como un llamado a la exclusión de las
élites políticas o las instituciones formales. Un proceso constituyente exitoso
requiere que todos los sectores e instituciones relevantes de la sociedad
participen de manera activa en sus distintas etapas, lo que dotará de
legitimidad al proceso y sentará las bases para una futura adhesión al nuevo
texto constitucional.
Acá les dejo el documento resumido (9 páginas) y acá el Informe Completo del PNUD (72 páginas, con las tablas, gráficos y anexos)
Debes ser el Cambio que Quieres ver en el Mundo
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